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　　雪濤宏觀筆記

　　城市工作會議，既是落實三中全會全面深化改革重要部署的重要舉措，也象征了外延式擴張攤大餅的城鎮(zhèn)化進程和土地財政依賴發(fā)展模式的基本結(jié)束，對城市的高質(zhì)量發(fā)展提出了明確要求。

　　文：國金宏觀宋雪濤/聯(lián)系人張馨月

　　中央城市工作會議7月14日至15日在北京舉行。會議明確當前和今后一個時期城市工作將“以推進城市更新為抓手”，目標是“建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”。與政府工作報告提出“打造宜居、韌性、智慧城市”相比，此次會議對城市工作提出“創(chuàng)新、美麗、文明”的新目標，同時突出強調(diào)城市工作的人民性。

　　一、時隔十年之久，中央再度召開城市工作會議的背后有哪些深意？

　　中央城市工作會議明確城市更新是當前和今后一個時期城市工作的抓手，加快推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化。通過補齊基本公共服務(wù)短板，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，釋放中低收入群體和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的消費潛力，推動經(jīng)濟由“制造大國”向“消費大國”的轉(zhuǎn)型。

　　會議部署了城市工作7個方面的重點任務(wù)，首要任務(wù)是“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”，其具體要求是“著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，本質(zhì)都是圍繞推進“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”展開部署，這也是會議多次強調(diào)“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市”的重要原因。

　　城中村和危舊房改造等傳統(tǒng)的城市更新領(lǐng)域并非此次會議的重點。會議提出“穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造”，并未突破政府工作報告“加力實施城中村和危舊房改造”的定調(diào)。

　　二十屆三中全會決定提出“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”，2024年7月國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，提出實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升、現(xiàn)代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升四大行動，同時明確將“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)”，其重點任務(wù)是深化戶籍制度改革和健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。

　　今年5月印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》將基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市更新的范疇。《意見》提出“開展城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)，因地制宜補齊公共服務(wù)設(shè)施短板”、“充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板”。

　　未來人口總量的下降意味著城鎮(zhèn)化將由增量競爭轉(zhuǎn)為存量競爭，城市間的人口遷移將成為常態(tài)。隨著“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化”的持續(xù)推進，人口向能夠提供更加優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的大城市及城市群集聚的趨勢將愈發(fā)明顯。如何協(xié)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是當前和今后一個時期城市工作必須應(yīng)對的議題。

　　此次會議提出“發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，明確未來的城市發(fā)展并非是人口向中心城市過度聚集，而是要在特大和超大城市外部培育和建設(shè)多個次中心城市，形成現(xiàn)代化城市群和都市圈。

　　預(yù)計未來將通過“人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)”，推動城市群和都市圈的一體化發(fā)展，進而提高經(jīng)濟的總體效率。同時，通過在中心城市、城市群之間打造快速交通網(wǎng)絡(luò)，提高次中心城市在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，推動都市圈內(nèi)公共服務(wù)共建共享，進而縮小城市群和都市圈內(nèi)部的發(fā)展差距，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二、提高基本公共服務(wù)的供給水平和均等化程度是城市工作的著力點

　　會議提出“著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力”、“繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”、“大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，提高公共服務(wù)水平，牢牢兜住民生底線”，以城市更新為抓手推動基本公共服務(wù)均等化是未來城市更新工作的重點。

　　結(jié)合會議提出“依靠改革開放增強城市動能，高質(zhì)量開展城市更新”的表述來看，預(yù)計我國將在轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算內(nèi)投資、用地指標、人員編制等方面逐步建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機制，以改革為抓手加快釋放新型城鎮(zhèn)化背后蘊含的內(nèi)需潛力。

　　6月9日中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》明確基本公共服務(wù)與戶籍解綁，與人口變化掛鉤的改革思路，提出“推行由常住地提供基本公共服務(wù)”、“推動人口集中流入地城市‘一城一策’制定常住地提供基本公共服務(wù)實施辦法”。

　　過去基本公共服務(wù)與戶籍掛鉤，進城務(wù)工的非戶籍常住人口在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面無法享受與市民相同的待遇，不僅抑制了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的消費傾向、購房傾向、繳納社保傾向，也抑制了務(wù)工人群家庭成員的流入傾向，進而抑制了整體居民的消費意愿。

　　根據(jù)《2024年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，目前我國農(nóng)民工總量約3億人，其中年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工達到1.32億人。要推進由常住地提供基本公共服務(wù)，意味著人口流入城市在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面的基本公共服務(wù)供給仍相對不足。按照如果按最低的口徑（農(nóng)民工基本公共服務(wù)成本5萬元/人）靜態(tài)估算，將1.32億居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，其成本為6-7萬億元左右。要推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，基本公共服務(wù)的供給短板亟待補齊。

　　三、城市更新的投資增量在哪？

　　從會議表態(tài)看，除了以城市更新為抓手補齊基本公共服務(wù)短板之外，未來城市工作的重心還有以下幾個方面：

　　一是建設(shè)創(chuàng)新城市作為此次會議的新提法，也有望未來城市更新的重點工作。此前政策對于城市更新的目標始終圍繞“打造宜居、韌性、智慧城市”展開。在此基礎(chǔ)上，城市工作會議提出了“創(chuàng)新、美麗、文明”的新目標，其中“美麗”和“文明”城市的內(nèi)涵在《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》中均有所體現(xiàn)，但“創(chuàng)新”城市的概念是首次提及。

　　會議提出“著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”，其中既包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，即“精心培育創(chuàng)新生態(tài)，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破”，也包括制度創(chuàng)新，即“依靠改革開放增強城市動能”。對于超大特大城市而言，其未來的發(fā)展布局將著重增強全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等非核心功能，通過優(yōu)化城市發(fā)展布局，進而“充分發(fā)揮城市在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的樞紐作用”。

　　二是建設(shè)安全可靠的韌性城市。會議明確“推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，加快老舊管線改造升級”。發(fā)改委預(yù)計未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元，這是當前階段城市更新的主要增量之一，目前中央財政性建設(shè)資金和特別國債是支持這一領(lǐng)域建設(shè)的重要資金來源。2024年以來，中央已安排超過2900億元特別國債資金支持城市地下管網(wǎng)建設(shè)改造。

　　此外，會議突出強調(diào)城市安全，提出“嚴格限制超高層建筑，全面提升房屋安全保障水平”、“加強社會治安整體防控，切實維護城市公共安全”等要求。

　　風險提示

　　對政策的理解存在偏差，城市更新的節(jié)奏和力度低于預(yù)期。

　　團隊介紹

　　宋雪濤：北卡州立大學經(jīng)濟學博士，發(fā)表有CF40專著、學術(shù)論文、央行工作論文等，獲得中證金牛、21世紀、Wind、上證報、新浪、IAMAC、水晶球等評選，新財富23年第5。

　　政策研究：

　　趙宏鶴（中央財經(jīng)大學金融學碩士），負責重大戰(zhàn)略政策和國際關(guān)系研究。

　　張馨月（中國人民大學應(yīng)用經(jīng)濟學碩士），負責經(jīng)濟政策和財政研究。

　　宏觀經(jīng)濟：

　　孫永樂（中央財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學碩士），負責國內(nèi)宏觀經(jīng)濟和貨幣流動性研究。

　　鐘天（芝加哥大學經(jīng)濟學碩士），負責海外經(jīng)濟和全球貨幣政策研究。

　　產(chǎn)業(yè)研究：

　　厲夢穎（英屬哥倫比亞大學區(qū)域規(guī)劃碩士），負責貿(mào)易政策、企業(yè)出海、產(chǎn)業(yè)趨勢和宏觀ESG研究。

　　資產(chǎn)配置：

　　陳瀚學（加州大學河濱分校金融學碩士），負責海外市場分析和大類資產(chǎn)研究。

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　　報告信息

　　證券研究報告：《核心是以人為本的新型城鎮(zhèn)化——中央城市工作會議學習解讀》

　　對外發(fā)布時間：2025年07月16日

　　報告發(fā)布機構(gòu)：國金證券股份有限公司

　　證券分析師：宋雪濤

　　SAC執(zhí)業(yè)編號：S1130525030001

　　郵箱：songxuetao@gjzq.com.cn

　　聯(lián)系人：張馨月

　　郵箱：zhangxinyue@gjzq.com.cn